江西省政府办公厅关于加快推进县级公立医院综合改革的实施意见
文章来源:九江市卫生和计划生育委员会    发布时间:2014-07-23
赣府厅发〔2014〕29号
 
各市、县(区)政府,省政府各部门:
县级公立医院是县域内的医疗卫生服务中心、农村三级医疗卫生服务网的龙头和城乡医疗卫生服务体系的纽带,是解决群众看病难、看病贵的关键环节。2012年,我省在13个县(市)开展县级公立医院综合改革试点,取得了初步成效,积累了有益经验。为加快推进全省县级公立医院综合改革,根据国家卫生计生委、财政部等《关于印发推进县级公立医院综合改革意见的通知》(国卫体改发〔2014〕12号)精神,现提出如下实施意见。
一、准确把握改革的总体要求
(一)指导思想。按照政事分开、管办分开、医药分开、营利性和非营利性分开的要求,坚持保基本、强基层、建机制的基本原则,坚持公立医院公益性质,以破除以药补医机制为关键环节,更加注重改革的系统性、整体性和协同性,更加注重体制机制创新和治理体系与能力建设,更加注重治本与治标、整体推进与重点突破的统一,全面深化县级公立医院管理体制、补偿机制、价格机制、药品采购、人事编制、收入分配、医保制度、监管机制等综合改革,建立起维护公益性、调动积极性、保障可持续的运行新机制;坚持以改革促发展,加强以人才、技术、重点专科为核心的能力建设,不断提高县级公立医院医疗卫生服务水平。
(二)改革范围。县(市)人民医院、中医医院、妇幼保健院。
(三)工作目标。2015年全省所有县级公立医院均实施综合改革。经过2-3年的努力,全省县级公立医院以药补医机制得到根本扭转,服务能力有较大提高,医务人员积极性充分调动,医疗费用得到有效控制,医疗服务进一步改善,初步实现医疗事业得发展、医务人员受鼓舞、人民群众得实惠改革目标,力争县域内就诊率提高到90%左右,基本实现大病不出县。
二、着力抓好改革的重点环节
(一)健全完善服务体系
1.明确功能定位。县级公立医院是公益二类事业单位,承担县域居民的常见病、多发病诊疗,危急重症抢救与疑难病转诊,农村基层医疗卫生机构人员培训指导,以及部分公共卫生服务、自然灾害和突发公共卫生事件应急处置等工作。各地要通过行政管理、财政投入、绩效考核、医保支付等激励约束措施,加强医疗服务体系调控,明确其功能定位。
2.合理配置医疗资源。2014年国家和省将制定卫生服务体系规划以及医疗机构设置规划的指导性文件。各地要结合经济社会发展水平、医疗服务需求和医疗资源配置现状,科学制定本地卫生规划与医疗机构设置规划,并向社会公布。每个县(市)要办好1-2所县级公立医院。强化规划对医疗资源配置的引领作用,以医院医疗服务辐射范围、功能任务落实情况等为依据,严格控制不符合功能定位的规模扩张。推进集中式消毒供应中心、检查检验中心、后勤保障中心、临床会诊中心等建设,实现医疗资源集约化经营,降低医疗成本,提高运行效率,方便群众就医。
3.落实多元办医政策。按照国家和省关于鼓励引导社会资本举办医疗机构的各项政策要求,落实价格、税收、医保定点、土地、重点学科建设、职称评定等方面政策,优化社会办医政策环境,优先支持各类社会资本举办非营利性医疗机构,并与公立医疗机构实行同等对待政策,力争到2020年实现非公立医疗机构床位数和服务量达到总量30%左右的目标。进一步加强对民营医疗机构监管,规范民营医院发展,促进依法规范执业。
(二)深化补偿机制改革
4.破除以药补医机制。按照中西药综合加成率20%计算药品加成实际收入。除中药饮片和医院制剂外,县级公立医院所有药品实行零差率销售,医院由此减少的合理收入,通过调整医疗服务价格和增加政府投入,以及医院加强核算、节约运行成本等多方共担,其中通过调整医疗服务价格,消化药品加成收入的80%,剩余20%由省、县(市)财政按8:2给予足额补助,增加的政府投入要纳入财政预算。
5.理顺医疗服务价格。按照总量控制、结构调整、有升有降、逐步到位的原则,综合考虑取消药品加成、医保支付能力、群众就医负担以及经济社会发展水平和医保支付方式改革等因素合理调整价格,逐步理顺医疗服务比价关系。合理提高体现医护人员技术劳务价值的门诊诊察、住院诊察、护理和手术等项目价格,降低药品、高值耗材和大型医用设备检查、治疗价格。同一患者在县级医院同一科室多次就诊的,48小时内不得重复收取门诊诊察费。调整后的医疗服务收费城乡居民纳入医保统筹基金支付,城镇职工按规定纳入医保支付范围,保证群众负担不增加、医保基金能承受、医院运行不受影响。
6.落实政府办医责任县级人民政府是举办县级公立医院的主体,对所办医院履行出资责任,全面落实对县级公立医院符合规划的基本建设及大型设备购置、重点学科发展、人才培养、符合国家规定的离退休人员费用、政策性亏损、承担公共卫生任务和紧急对救治、支边、支农公共服务等政府投入政策。落实对中医的投入倾斜政策。
(三)深化运行机制改革
7.创新编制管理。结合我省实际,根据县级公立医院功能、工作量和现有编制使用情况等因素,研究制定全省县级公立医院人员编制标准,科学合理核定县级公立医院人员编制总量。在制定和完善编制标准的基础上,探索实行县级公立医院编制备案制,并建立动态调整机制。
8.改革用人机制。落实县级公立医院用人自主权,严格人员准入标准,优化人员结构,按标准合理配置医师、护士、药师和技术人员、管理人员及必要的后勤保障人员。临床医师应按国家和省有关规定参加住院医师规范化培训并取得合格资格。全面推行聘用制度和岗位管理制度,坚持按需设岗、竞聘上岗、按岗聘用、合同管理,实行定编定岗不固定人员,变身份管理为岗位管理,建立能进能出、能上能下的灵活用人机制。结合实际妥善安置未聘人员。完善县级公立医院医务人员参加社会保险制度,为促进人才合理流动创造条件。完善县级公立医院人才评价和聘用办法,吸引、用好、留住人才。
9.改革分配机制。全面实施岗位绩效工资制度,在保证医疗费用的增幅与经济社会发展水平相适应的基础上,到2015年县级公立医院人员经费支出占业务支出的比例原则上不低于40%,奖励性绩效工资比重一般不低于60%。在核定工资总额的基础上,允许县级公立医院通过优质医疗服务获得合理医疗收入,其收支差额部分的50%用于医院事业发展,50%作为奖励性绩效工资增量考核发放,不纳入绩效工资总量。根据绩效考核结果,做到多劳多得、优绩优酬、同工同酬,重点向临床一线、关键岗位、业务骨干和作出突出贡献的人员倾斜,合理拉开收入差距,充分调动医务人员的积极性。鼓励各地积极推行年薪制,建立符合行业特点的薪酬制度。严禁给医务人员设定创收指标,严禁将医务人员收入与医院的药品、检查、治疗等收入挂钩。
(四)深化管理体制改革
10.建立和完善法人治理结构。探索管办分开的有效形式,合理界定政府和县级公立医院在人事、财务、资产等方面的权责关系,建立决策、执行、监督相互分工、相互制衡的权力运行机制,落实县级公立医院独立法人地位和自主经营管理权。推进县级公立医院去行政化,逐步取消医院的行政级别,到2014年底县级卫生计生行政部门负责人一律不得兼任县级公立医院领导职务。
11.落实院长负责制建立健全县级公立医院院长选拔任用制度,强化院长任期目标管理,建立问责机制。完善院长激励和约束机制,严禁将院长收入与医院的经济收入直接挂钩。继续加强院长管理能力培训,探索建立院长任职资格管理制度,推进院长职业化建设。
12.建立科学的绩效考核机制建立以公益性和运行效率为核心的县级公立医院绩效考核办法,把控制医疗费用、提高医疗质量和服务效率以及社会满意度等作为主要量化考核指标。县级卫生计生部门会同财政、人社等部门,每年定期进行考核,考核结果与院长任用、医保支付、财政补助、工资水平等挂钩,并向社会公开。省级卫生计生部门牵头对各地的考核情况进行抽查,并建立通报制度。
(五)深化药品供应保障制度改革
13.规范药品采购。坚持以省为单位的药品集中招标采购和质量优先、价格合理原则,县级公立医院执行全省公立医疗机构药品、高值耗材省集中采购结果。对在我省已入围,符合药品限价和配送管理规定,允许医疗机构与生产企业议定成交,实行网上交易。在保证质量的前提下,鼓励采购国产高值耗材。国家低价药品清单和省低价药品清单中的药品,在不超过国家发改委、省发改委规定的日治疗费用前提下,由县级公立医院与在省医药采购平台上直接挂网的生产企业协议成交,实行网上交易、阳光采购,增强医疗机构在药品采购中的参与度。鼓励公立医院联合采购,发挥批量采购优势。县级公立医院基本用药执行《国家基本药物目录(2012版)》和《江西省基本用药目录(2013版)》,基本用药采购金额占每月总采购金额的比例不低于50%。基本用药目录外药品,由县级公立医院和药品供应商按规定在省药品集中采购平台网上采购。
14.保障药品供应规范流通秩序,减少流通环节,药品配送原则上由中标企业自行委托药品经营企业配送或直接配送。严格采购付款制度,制订具体付款流程和办法。无正当理由未能按时付款的,采购机构要向企业支付违约金。省级卫生计生和财政部门负责监督货款支付情况,严厉查处拖延付款行为。
15.建立严格的诚信记录和市场清退制度加强药品集中招标采购及配送工作的监管,将辅助性、营养性和高回扣药品列为重点监控品规。对采购中提供虚假证明文件,蓄意抬高价格或恶意压低价格,入围后拒不签订合同,供应质量不达标药品,未按合同规定及时配送供货,向采购机构、县级公立医院和个人进行贿赂或变相贿赂的,列入不良记录黑名单,取消相关企业在我省所有医保定点医疗机构1-3年的参与招标采购或配送资格。对违反相关法律法规的单位和个人,依法进行惩处。
(六)深化医保支付制度改革
16.完善支付方式改革。加快推进按病种、按人头、按服务单元付费等多种付费方式改革,探索建立基于医疗联合体等分工协作机制的打包支付模式,促进医疗联合体内部的双向转诊。人社、卫生计生、财政等部门负责完善基本医保支付制度改革方案,科学合理确定付费标准,针对不同疾病、不同级别医疗机构制定差异化的报销政策,合理拉开医保支付比例差距,引导参保人员常见病、多发病在县域内就诊,在门诊就诊,提高医保资金运行使用效率。鼓励医疗机构和医务人员主动节约成本,优先使用基本药物和低价药品。积极发展医疗责任保险等商业健康保险,建立医保经办机构和定点医疗机构之间有效协商和风险分担机制,医保经办机构要根据协议与定点医疗机构按时足额结算,并预拨必要的资金。
17.加强医保对医疗服务的监督和制约充分发挥各类医疗保险对医疗服务行为和费用的调控引导与监督制约作用,完善定点医疗机构的激励、惩戒机制和考核办法。利用“阳光医药”网上监察系统等信息化手段,逐步健全医保对医务人员用药、检查等医疗服务行为的监督。研究设定县级公立医院基本医保政策范围外自费医疗费用与医疗总费用比率、目录外药品使用率、药品收入占医疗收入比重、次均费用、参保人员负担水平、住院率、平均住院日、复诊率、人次人头比、转诊转院率、手术和择期手术率等指标的上限,加强监控,并与医保支付挂钩。
(七)加强服务能力建设
18.推进县级公立医院标准化建设以实施卫生计生服务能力提升工程为抓手,完善各类医院评审评价标准,推进县级公立医院标准化、规范化建设。遵循中医药行业的特点和发展规律,研究完善鼓励中医药服务提供和使用的政策,加强县中医院和县医院中医科基本条件和能力建设,积极引导医疗机构开展成本相对较低、疗效相对较好的中医药诊疗服务,充分发挥中医药的特色优势。
19.加强学科建设和人才培养编制县级公立医院科技创新和重点专科发展规划,实施医学学科省县共建计划,支持县级公立医院专科建设。制定人才培养方案,有计划加强县级公立医院骨干医师培训。加快住院医师规范化培训制度建设,研究实施县级公立医院专科特设岗位计划和医学类研究生到县级公立医院就业的相关政策,县级公立医院可通过多种渠道引进高层次和急需紧缺人才。通过政府给予政策支持、职称晋升、非物质荣誉、职业发展等措施,吸引和鼓励急需高层次人才到县级公立医院长期执业。
20.深化城乡对口支援工作严格执行城市医院医生在晋升职称前到基层医疗卫生机构服务的制度,认真落实城市三级医院向县级公立医院轮换派驻医师和管理人员的制度,明确派驻人员和时限,选聘一批有管理经验的业务骨干到对口支援的县级公立医院担任院领导或科主任。
21.大力推进信息化建设按照统一标准和规范,切实加强以电子病历和医院管理为核心的县级医院信息系统建设。建立完善涵盖电子病历、诊疗规范、药品供应保障及综合业务管理等功能的医院信息系统,提供双向转诊、预约诊疗、信息查询等服务,支持绩效考核和医疗服务监管,为新机制的运行提供支撑。充分利用现有资源,开展远程医疗系统建设试点,推进远程医疗服务。建立健全县域内医疗服务、公共卫生、计划生育、医疗保障和综合管理信息系统,加快县级人口健康信息数据整合,逐步推进跨机构、跨区域、跨卫生业务的健康信息、就诊信息共享。
(八)加强上下联动
22.促进医疗资源纵向流动。以多种方式建立长期稳定的县级公立医院与基层医疗卫生机构、城市医院分工协作机制。全面落实城市三级医院对口支援县级公立医院制度,鼓励城市医院已退休的学科带头人、业务骨干到县级公立医院服务,提高县级公立医院技术和管理水平。县级公立医院要加强对基层医疗卫生机构的技术帮扶指导和人员培训,健全向乡镇卫生院轮换派驻骨干医师制度,可采取推荐优秀管理人才参加乡镇卫生院选聘等形式,提升乡镇卫生院管理水平。县级公立医院可通过医疗联合体、对口支援、委托经营管理等模式,探索形成乡镇医疗卫生机构与县级医院的利益共同体,建立稳定的分工协作机制。
23.完善分级诊疗模式制定建立分级诊疗制度的指导性文件和入、出院标准及转诊原则,综合运用行政、医疗、医保、价格等手段,有效引导患者合理就诊,并实现不同级别和类别医疗机构之间的有序转诊,重点畅通慢性病、恢复期患者向下转诊的渠道,推进急慢分治格局,逐步建立基层首诊、分级医疗、双向转诊的就医制度。完善县外转诊和备案制度,努力提高县域内就诊率,对未经县级公立医院转诊到二级以上医院的非急诊患者,可在现行医保报销规定的基础上,适当增加个人缴费责任。
(九)加强医院管理
24.优化内部运行管理。健全医院内部决策执行机制。完善以安全、质量和效率为中心的管理制度,加强成本核算,建立健全成本责任制度,强化成本控制意识。严格执行医院财务会计制度,探索实行总会计师制。健全财务分析和报告制度,对医院经济运行和财务活动实施会计监督,加强经济运行分析与监测、国有资产管理等工作。健全内部控制制度,建立健全医院财务审计和医院院长经济责任审计制度。实施院务公开,发挥职工代表大会的作用,加强民主决策,推进民主管理。
25.规范医疗服务行为。卫生计生行政部门要完善机构、人员、技术、设备的准入和退出机制。加强县级公立医院医疗质量安全、费用控制、财务运行等监管,及时查处为追求经济利益的不合理用药、用材和检查检验等行为。鼓励探索医药分开的多种形式。鼓励患者自主选择在医院门诊药房或凭处方到零售药店购药。加强临床路径和诊疗规范管理,严格控制高值医用耗材的使用,加大对异常、高额医疗费用的预警和分析。制定控制县级公立医院医药费用过快增长和单体规模不合理扩张的意见,严格控制“大处方”、“大检查”行为,严格监控医务人员执业行为。加强医疗行风建设,促进依法执业、廉洁行医。强化问责制,严肃查处工作严重不负责任或失职渎职行为。
26. 促进医患关系和谐。加强行业自律,发挥医疗行业协会(学会)在县级公立医院自律管理监督中的作用。建立完善医务人员管理信息系统和考核档案,记录医务人员各项基本信息、年度考核结果以及违规情况等。建立社会监督评价体系,充分听取社会各方面意见。探索建立第三方评价机制,全面、客观地评价医疗质量、服务态度、行风建设等。全面改善医疗服务,牢固树立以患者为中心的理念,围绕降低就医费用、优化诊疗流程、改善就医感受等,实施一批易操作、见效快的服务举措,让人民群众尽快看到变化、得到实惠。加强医疗纠纷调处,保障医患双方的合法权益。依法严厉打击伤害医务人员和“医闹”等违法犯罪行为。积极发展医疗责任保险和医疗意外保险,探索建立医疗风险共担机制。
三、切实加强对改革的组织领导
(一)精心组织实施。各县(市)政府对县级公立医院综合改革负总责,主要领导亲自过问,分管领导狠抓落实。要周密制定工作计划,细化目标任务,层层落实责任,有力有序推进。第一批改革试点的13个县(市)要依据本意见,完善县级公立医院综合改革意见,全面落实各项改革举措,及时研究解决改革中出现的新问题,巩固提升改革成效。第二批9个县(市)要依据本意见,2014年8月底前制定具体实施方案,2014年9月底前启动改革。各县(市)实施方案须经上级政府审定后报省医改领导小组备案,省直管县的实施方案报省医改办审定。
(二)落实相关责任。各地、各有关部门要建立工作推进机制,严格落实责任制。县级人民政府作为改革实施主体,要落实责任、健全制度,切实做好实施工作。省、市深化医改有关部门要围绕县级公立医院改革中的重大体制机制问题,抓紧完善各项改革配套政策。省深化医改领导小组办公室要会同有关部门制订县级公立医院综合改革效果评价指标体系,加强跟踪评估,对县级公立医院改革进展情况进行专项督查,定期考核,适时通报。考核结果与财政补助资金挂钩。
(三)加强宣传培训。开展对各级政府和相关部门领导干部的政策培训,加强政策解读。深入细致做好医务人员的宣传动员,充分发挥其改革主力军作用。大力宣传改革进展成效和典型经验,开展舆情监测,及时回应社会关注的热点问题,合理引导社会预期。
附:重点任务分工及进度安排
 
                                2014年7月22
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